ביהמ"ש ביטל חיובי ארנונה של אגד בגין שטחי סככות ההמתנה לאוטובוסים

ערעור מנהלי לפי סעיף 6(ב) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו - 1976 (להלן: " החוק") על החלטת ועדת הערר מיום 4.7.05, לפיה חויבה המערערת לשלם לעיריית רחובות (להלן: " הרשות") 50% מתעריף הארנונה [סיווג " משרדים, שירותים ומסחר"] בגין שטח סככות המתנה לאוטובוס הפזורות בעיר, וזאת החל מתאריך 1.1.03 (להלן: " ההחלטה").

רקע

1.         המערערת היא חברה המפעילה שירות תחבורה ציבורית ברחבי הארץ, ובכלל זה בעיר רחובות.

בחודש מאי 2003 שלחה הרשות למערערת הודעת חיוב בארנונה בגין שטח שהוערך ב - 600 מ"ר שסווג בסיווג " משרדים, שירותים ומסחר" המהווה סככות המתנה המיועדות לנוסעים והפזורות ברחבי העיר. הודעת החיוב בסכום כולל של כ - 1.6 מליון ש"ח התייחסה לשנים 1996 ועד 2003 ונכללו בה גם הפרשי הצמדה וריבית עבור כל שנות המס האמורות (ראו הודעת חיוב מיום 11.5.03, נספח א' לערעור).

בראשית שנת 2004 שלחה הרשות למערערת הודעת חיוב נוספת בגין סככות ההמתנה, וזאת לשנת המס 2004.

2.         על הודעות החיוב הנ"ל הגישה המערערת השגותיה למשיב, מנהל הארנונה, שמצא לדחותן. לפיכך, הגישה המערערת ערר לועדת הערר בהתאם לסעיף 6(א) לחוק ובה טיעונים עובדתיים ומשפטיים. בכלל זה טענה המערערת לפני ועדת הערר כי שטח הסככות הינו 'רחוב' וככזה פטור מארנונה על פי סעיף 269 לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: " פקודת העיריות"). וככל שאין עסקינן ב'רחוב', הרי שאין לחייבה בארנונה משום שגם אחרים עושים שימוש בסככות ההמתנה. כן, היא איננה "מחזיק" בנכס כמשמעותו בפקודת העיריות ואין לה זיקה לשטח הסככות באופן שבו יש לחייבה בתשלום ארנונה. עוד טענה המערערת כי הסיווג " משרדים, שירותים ומסחר" לשטח הסככות הינו שגוי ויש לסווגו לכל היותר כ" מעברים/שטחים שונים", כי החיוב הרטרואקטיבי החל משנת 1996 אינו כדין ובכלל - שטח התחנות לא פורט כדבעי. מכל הטעמים האמורים דין עררה להתקבל. כך להשקפתה.

החלטת ועדת הערר

3.         ועדת הערר, שהחלטתה היא נשוא הערעור שלפני, קיבלה חלק מטענות המערערת ודחתה יתרתן. בתמצית, קבעה ועדת הערר כי סככות ההמתנה אינן בגדר 'רחוב' והינן נכס בר-חיוב בארנונה. לפיכך, ועל פי הפסיקה, החיוב בארנונה מושת על הנהנה העיקרי ובעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, גם אם משטח הנכס נהנים גורמים אחרים. בכך הסתמכה ועדת הערר, בין היתר, על פסק הדין ברע"א 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עיריית תל אביב, פ"ד לט(3) 341 (1985) (להלן: " פרשת חברת בתי גן").

בהכריעה מיהי בעלת הזיקה הקרובה ביותר לנכס שקלה ועדת הערר, מחד, את העובדה כי המערערת היא זו אשר נשאה ב - 75% מעלות הקמת סככות ההמתנה והיא הנהנית באופן ישיר מעצם קיומן של התחנות. אמנם שטח התחנות הינו שטח פתוח לשימוש הציבור בכללו, אך מי שנהנה ממנו הינם לקוחותיה של המערערת הממתינים בצל הסככות לקווי האוטובוסים, כך שלמעשה מסייע הנכס בתנובת הכנסה למערערת. כן, הוצגה לועדת הערר התחייבות אותה העניקה העירייה ל" קרן השיפורים", קרן המשותפת למשרד התחבורה, "אגד" [המערערת כאן] ו"דן" (ראו התחייבות מיום 7.2.99 כחלק מנספח ב' לערעור,להלן: " ההתחייבות"). בהתחייבות זו  הטילה המערערת על הרשות את החובה לתאם עימה את מיקום התחנות ולתחזק את סככות ההמתנה באופן שוטף, " דבר המעיד יותר מכל על בעלות", להבנתה של המערערת. כמו כן, בהסכמים שיש למערערת עם רשויות מקומיות אחרות, קיימת הוראה מפורשת הפוטרת את המערערת מתשלום ארנונה. הוראה שכזו איננה מופיעה בהתחייבותה של הרשות הספציפית, והסדר שלילי זה מלמד כי במקום שבו רצו הצדדים להסדיר את עניין הארנונה בשונה מהדין, קבעו זאת במפורש. משלא עשו כן, יש ליתן תוקף לדין החל.

מאידך, לאחר הקמת הסככות, הרשות - כך על פי ההתחייבות שנתנה - מקבלת את הסככות לבעלותה. כן, יש לה זכויות משפטיות מקיפות בנוגע לנכס שהקמתו מומנה בחלקה גם על ידה. הרשות היא הנושאת בהוצאות אחזקתן של סככות ההמתנה והיא הנהנית מפירותיהן כתשלומים עבור תליית שלטים ופרסומות עליהן, בעוד אין בסככות כדי להגדיל את הכנסותיה של המערערת. כן, תושבי הרשות המקומית הם אשר נהנים מהשימוש בסככות ההמתנה, ובעיני הציבור ייחשב הדבר לשבחה של הרשות. מסקנתה של ועדת הערר היתה כי הרשות היא בעל השליטה ובעלת הסככות, בעוד המערערת איננה יכולה למנוע שימוש עוברים ושבים בסככות, איננה יכולה להציב במקומן מבנים אחרים, לפרקן או להרכיבן, להחליט על מיקומן או לגבות תשלום עבור השימוש בהן.

בשקלול הדברים, סבורה היתה ועדת הערר כי הן המערערת הן הרשות נהנות מסככות ההמתנה, אך לא ניתן לכמת את מידת ההנאה של כל אחת מהן, כפי שלא ניתן להכריע מי היא בעלת הזיקה הקרובה ביותר לנכס. אין זה הוגן, כך קבעה, להשית את מלוא החיוב על צד אחד באופן בלעדי, וזיקתן לנכס הינה שווה. מכאן, החלטתה של ועדת הערר כי המערערת תשא רק ב - 50% מחיוב הארנונה.

בסוגיית החיוב הרטרואקטיבי מצאה ועדת הערר כי הדין עם המערערת, לכל הפחות בהתייחס לשנים 1996 - 2002. מתן הודעת חיוב בשנת 2003 לשנים עברו נבע משינוי בשיקול הדעת של המשיב שבעבר לא מצא לחייב את סככות ההמתנה בארנונה, ועל כן עסקינן בחיוב רטרואקטיבי אסור שדינו להתבטל. בפרט ובמיוחד כאשר בין המערערת לבין המשיב נחתם ביום 25.12.02 הסכם לפיו המערערת תשלם כ - 2 מליון ש"ח בגין כל הנכסים שבהחזקתה המצויים בשטחה המוניציפאלי של הרשות, ובתמורה לא תהיה לרשות כל טענה מכל סוג שהוא לגבי חיובי ארנונה עד ליום 30.12.02. לא כך לגבי שנת 2003 שהודעת החיוב נשלחה למערערת בחודש מאי של אותה השנה והיא מהווה תיקון טעות תקף ומותר. מובן הוא כי הודעת החיוב שנשלחה בראשית שנת 2004 לגבי אותה שנה תקפה אף היא. 

סיכומו של דבר, חויבה המערערת בארנונה בשיעור של 50% מהתעריף בו חויבה על ידי הרשות, החל מיום 1.1.03. אשר לשטח החיוב, הורתה ועדת הערר לצדדים למנות מאן דהוא מטעמם שיבצע ספירה בפועל של הסככות בתחומה המוניציפאלי של הרשות (ראו החלטת ועדת הערר מיום 4.7.05, נספח יג לערעור).

4.         בערעור שלפני מבקשת המערערת לחזור ולדון בכל אותן טענות שועדת הערר מצאה לדחותן. המערערת אמנם טוענת כי הסככות הינן חלק מ'רחוב' וככאלה אינן בנות-חיוב בארנונה על פי פקודת העיריות, אך את עיקר יהבה משליכה על הטענה כי היא איננה בעלת הזיקה הקרובה ביותר לסככות ההמתנה. לטענתה, כתב ההתחייבות מעיד לא רק על שאין לה זכות או זיקת הנאה לסככות, אלא שהמחזיק ובעל הזיקה לסככות הינו דווקא הרשות, שתושביה הם הנהנים העיקריים מהן. לה עצמה אין ערך מוסף מהצבת הסככות לעומת עמוד דגלון הנושא את מספר הקו. עוד מדגישה המערערת כי הרשות היא הנהנית מפירותיהן של הסככות, בעודה מקבלת תמורה עבור הצבת שלטי פרסומת עליהן.  המערערת גם מפנה לכתב התחייבות חדש שנחתם על ידי הרשות בתאריך 23.5.05 ובו התחייבות מפורשת שלא להשית על המערערת ארנונה או כל מס אחר בגין סככות ההמתנה. והיה ותעשה כן, מתחייבת הרשות לשפות את המערערת בכל סכום שתחויב ותשא בו (ראו סעיף 7 לכתב ההתחייבות מיום 23.5.05, להלן: " כתב ההתחייבות החדש", נספח יג' לכתב הערעור).

טרוניה נוספת בפי המערערת עניינה החיוב הרטרואקטיבי. אף על פי שועדת הערר ביטלה את מרביתו, סבורה המערערת כי גם החיוב לשנת 2003 שנשלח רק בחודש מאי 2003 מעיד על שינוי בשיקול הדעת של המשיב - שאינו יכול להוות נימוק לאי משלוח הודעת החיוב בראשית שנת הכספים. לטענתה, חיוב זה פוגע בעקרון סופיות השומה והסתמכותו של נישום על כי אין הוא חייב בארנונה, משלא הוצאה לו שומה בתחילת השנה.

טענות נוספות של המערערת מתייחסות להיותו של החיוב מבוסס על הערכת שטח סככות ההמתנה, בעוד אי הגדרת קובעי המס פוגעת בזכותו הבסיסית של הנישום להתגונן כנגד החיוב ונוגדת כללי מנהל תקין. כן נטען כי יש לסווג את הסככות כ" מבנים" או " תעשייה" או " מעברים/מבנים שונים", להבדיל מהסיווג " משרדים, שירותים, מסחר". אמנם תקנות ההסדרים (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) הרלוונטיות שהותקנו מכוח חוק ההסדרים המשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג - 1992 (להלן: " חוק ההסדרים") כוללות בסיווג אחרון זה גם "תחנות אוטובוס" אך הכוונה ל"תחנה מרכזית" - כזו הכוללת קופות, מודיעין, חדרי מנוחה לנהגים וכד', ולא סככות המתנה כאן.

5.         הרשות טוענת בתגובתה לערעור כי דינו להדחות. לדידה, החלטת ועדת הערר מנומקת ומאוזנת ואין מקום להתערב בה. הרשות מצביעה על כך כי ועדת הערר קיבלה חלק ניכר מטענות המערערת, וביטלה את כל החיוב הרטרואקטיבי, כאשר לגבי היתרה נקבע כי תשא רק ב - 50% הימנו.

לגופם של דברים, טוענת הרשות כי סככות ההמתנה כפי שכונו על ידי המערערת, אינן אלא "תחנות אוטובוס" בשטח מוערך של כ - 600 מ"ר הפזורות ברחבי העיר המשרתות בעיקר את לקוחותיה של המערערת שהינה חברת האוטובוסים העיקרית הפועלת ברחובות, עובדה ההופכת את המערערת לבעלת הזיקה הקרובה ביותר והנהנית העיקרית מהנכס. גם אם משתמשים בתחנות עוברי אורח אחרים, שימוש זה הינו טפל ומועט בהשוואה לשימוש שעושים בנכסים לקוחותיה של המערערת. לטענת הרשות, המערערת מפיקה הנאה כלכלית מסככות ההמתנה, שכן אלמלא היתה מספקת מקום ישיבה מוצל ללקוחותיה היתה עלולה לאבדם לטובת מוניות שירות. מבחינה חזותית, השלטים המוצבים על גבי התחנות, האוטובוסים העוצרים בתחנות והנוסעים הממתינים בהם הינם כולם של המערערת, ומכאן זיקתה הברורה והנאתה מהתחנות ש - 75% מעלות הקמתן גם מומנה על ידה. כתימוכין לכך מפנה הרשות לכתב ההתחייבות שבו הטילה עליה המערערת חובות שונות, כאשר הטלת חבות יכולה לאפיין רק מי שיש לו זיקה לנכס. וכן לכך שאין בכתב ההתחייבות הוראה מפורשת כי המערערת לא תשא בארנונה, מה שקיים בהתחייבויות של רשויות אחרות כלפי המערערת. שלטי הפרסומת הינם, לטענת הרשות, הטפל לשימוש העיקרי - שהוא נוחות לקוחותיה של המערערת. מכאן, שכאמור, קביעת ועדת הערר כי המערערת תשא רק ב - 50% מהארנונה מגלמת בחובה את האיזון הנכון הרואה ברשות כשותפה בהחזקת הנכס. עוד מעירה הרשות כי כתב ההתחייבות החדש נחתם מבלי שהמערערת הפנתה תשומת ליבה לכך כי הוסף סעיף שבו היא לא תשא בארנונה בגין הסככות. בשל חוסר תום ליבה של המערערת בעניין זה הודיעה לה הרשות כי חתימתה מבוטלת. עוד נטען כי ממילא כתב ההתחייבות החדש לא היה לפני ועדת הערר, לא הוגש כראיה ולא ניתן להציגו כעת.

ברי, כי הרשות איננה מקבלת את טיעונה של המערערת לפיו סככות ההמתנה הינם בגדר 'רחוב'. מגמת הפסיקה הינה לפרש בצמצום את הפטורים מארנונה, תוך השקפה התומכת בחלוקת נטל המס על ציבור רחב ככל האפשר של נישומים. למונח 'רחוב' יש להעניק פירוש מצמצם ככל האפשר ולייחד אותו למקרים מובהקים בהם הנהנה העיקרי מהנכס הוא ציבור בלתי מזוהה, וכאשר לא ניתן לזהות גוף מסוים כנהנה העיקרי מהנכס. עוד מצביעה הרשות על כך כי ניסיון להביא לתיקון סעיף 269 לפקודת העיריות במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו - 2006 באופן שתורחב הגדרת "רחוב" כך שזה יכלול גם שטחים המשמשים להעלאה והורדת נוסעי הרכבת ונוסעי אוטובוס, לא צלח.